CORTE DEI CONTI EUROPEA: “la nostra salute non è ancora sufficientemente protetta”. Già nell’anno 2018 veniva lanciato l’allarme EMERGENZA INQUINAMENTO ATMOSFERICO

Secondo l’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), l’inquinamento atmosferico costituisce il principale rischio ambientale per la salute nell’Unione europea (UE). Ogni anno, provoca nell’UE circa 400 000 decessi prematuri e comporta diseconomie legate alla salute per centinaia di miliardi di euro. Le persone nelle zone urbane sono particolarmente esposte a tale rischio. Gli inquinanti atmosferici responsabili della maggior parte di tali decessi prematuri sono il particolato, il biossido di azoto e l’ozono troposferico.

La direttiva sulla qualità dell’aria ambiente, adottata nel 2008, costituisce il fulcro della politica dell’UE in materia di aria pulita, poiché definisce le norme relative alla qualità dell’aria per le concentrazioni di sostanze inquinanti nell’aria che respiriamo. Negli ultimi decenni, le politiche dell’UE hanno contribuito alla riduzione delle emissioni, ma la qualità dell’aria non è migliorata allo stesso ritmo e ha ancora un notevole impatto sulla salute pubblica.

Nel presente audit, è stato valutato se le azioni dell’UE volte a tutelare la salute umana dall’inquinamento atmosferico siano state efficaci. A tal fine, la Corte ha valutato se i) la direttiva QAA sia stata ben concepita per contrastare l’impatto dell’inquinamento atmosferico sulla salute; ii) gli Stati membri abbiano dato efficace attuazione della direttiva; iii) la Commissione abbia monitorato e promosso il rispetto della direttiva; iv) la qualità dell’aria sia stata adeguatamente considerata in altre politiche dell’UE e opportunamente sostenuta dai fondi dell’UE; v) i cittadini siano stati informati in modo adeguato sui temi relativi alla qualità dell’aria

La Corte è giunta alla conclusione che le azioni dell’UE volte a proteggere la salute umana dall’inquinamento atmosferico non hanno prodotto l’impatto atteso. I considerevoli costi umani ed economici non si sono ancora tradotti in un intervento adeguato nell’intera UE.

a) Le norme sulla qualità dell’aria applicate dall’UE sono state definite quasi venti anni fa e alcune di esse sono molto meno severe rispetto alle linee-guida dell’OMS e ai livelli suggeriti dai più recenti riscontri scientifici riguardanti l’impatto sulla salute umana.

b) Se, da un alto, la qualità dell’aria è in via di miglioramento, dall’altro la maggior parte degli Stati membri non rispetta ancora le norme dell’UE in materia di qualità dell’aria e non ha intrapreso sufficienti azioni efficaci per migliorare la qualità dell’aria in modo adeguato. È possibile che l’inquinamento atmosferico sia sottovalutato, poiché potrebbe non essere monitorato nei luoghi appropriati. I piani per la qualità dell’aria, che rappresentano un requisito fondamentale della direttiva sulla qualità dell’aria ambiente, spesso non hanno prodotto i risultati attesi.

c) La Commissione è confrontata a limitazioni nel monitoraggio della performance degli Stati membri. Le conseguenti misure di esecuzione attuate dalla Commissione non sono riuscite a far sì che gli Stati membri rispettassero i limiti per la qualità dell’aria definiti nella direttiva sulla qualità dell’aria ambiente. Malgrado l’azione legale intrapresa dalla Commissione contro molti Stati membri e la pronuncia di sentenze ad essa favorevoli, gli Stati membri continuano a violare spesso i limiti per la qualità dell’aria.

d) Molte politiche dell’UE hanno un impatto sulla qualità dell’aria ma, considerati i significativi costi economici e umani, la Corte ritiene che alcune di esse non tengano ancora sufficientemente conto di quanto sia importante migliorare la qualità dell’aria. Clima ed energia, trasporti, industria e agricoltura costituiscono le politiche dell’UE con un impatto diretto sulla qualità dell’aria e le scelte effettuate per darvi attuazione possono essere pregiudizievoli per un’aria pulita. La Corte ha constatato che i finanziamenti dell’UE per la qualità dell’aria possono fornire un sostegno utile, ma che i progetti finanziati non sempre erano sufficientemente ben mirati. Sono stati altresì osservati alcuni validi progetti, in particolare alcuni progetti sostenuti dal programma LIFE.

e) La sensibilizzazione e l’informazione dei cittadini svolgono un ruolo fondamentale nella lotta all’inquinamento atmosferico, un problema urgente di salute pubblica. Di recente, i cittadini hanno mostrato maggiore interesse per la qualità dell’aria e si sono appellati ai giudici nazionali, che in vari Stati membri si sono pronunciati a favore del diritto all’aria pulita. Tuttavia, la Corte ha constatato che la direttiva sulla qualità dell’aria ambiente tutela i diritti dei cittadini all’accesso alla giustizia meno esplicitamente rispetto ad altre direttive in materia di ambiente. Le informazioni messe a disposizione dei cittadini riguardo alla qualità dell’aria erano talvolta poco chiare.

Raccomandazioni della Corte

  1. Nella presente relazione vengono rivolte raccomandazioni alla Commissione per migliorare la qualità dell’aria. La Corte raccomanda: alla Commissione di adottare azioni più efficaci; di aggiornare la direttiva sulla qualità dell’aria ambiente; di integrare la politica relativa alla qualità dell’aria nelle altre politiche dell’UE e di conferirle priorità; di sensibilizzare l’opinione pubblica e di fornire migliori informazioni ai cittadini.

Perché l’inquinamento atmosferico è una questione importante

  1. L’inquinamento atmosferico si verifica quando gas, pulviscolo e fumo vengono rilasciati nell’atmosfera, rendendola nociva per gli esseri umani, per l’infrastruttura e per l’ambiente. L’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) classifica l’inquinamento atmosferico come il principale rischio ambientale per la salute in Europa1. Nell’UE l’inquinamento atmosferico causa, in media, oltre 1 000 decessi prematuri al giorno, cifra che equivale a più di dieci volte il numero di persone che perdono la vita in incidenti stradali.

Le persone che vivono nelle città sono quelle maggiormente colpite

  1. Secondo l’Agenzia europea dell’ambiente (AEA), nel 2015 circa un quarto degli europei che vivono in zone urbane è stato esposto a livelli di inquinamento dell’aria superiori a quelli previsti da alcune norme dell’UE sulla qualità dell’aria e fino al 96 % dei cittadini dell’UE che vivono in zone urbane è stato esposto a livelli di inquinanti atmosferici considerati nocivi per la salute dall’OMS. L’inquinamento atmosferico tende a incidere su coloro che abitano in città in misura maggiore rispetto agli abitanti delle zone rurali, poiché la densità della popolazione delle aree urbane comporta un maggior rilascio di inquinanti atmosferici (ad esempio, dal trasporto su strada) e poiché la dispersione è più difficoltosa nelle città rispetto alle aree rurali.

Che cosa abbrevia la vita delle persone e in che modo?

  1. L’OMS classifica il particolato (PM), il biossido di azoto (NO2), il biossido di zolfo (SO2) e l’ozono troposferico (O3) come gli inquinanti atmosferici più nocivi per la salute umana  L’AEA ha rilevato che, nel 2014, il particolato fine (PM2,5) ha causato oltre 400 000 decessi prematuri tra i cittadini dell’UE; l’NO2 ne ha provocati 75 000 e l’O3 13 600  L’AEA avverte che l’inquinamento atmosferico colpisce le persone ogni giorno e che, se da un lato i picchi di inquinamento sono l’effetto più evidente, dall’altro l’esposizione a lungo termine a dosi inferiori rappresenta una maggiore minaccia per la salute umana.
  2. Secondo l’OMS, malattie cardiache e ictus causano l’80 % dei decessi prematuri dovuti all’inquinamento atmosferico. Seguono le malattie polmonari, incluso il cancro, e altre patologie

Che azioni ha intrapreso l’UE?

L’UE affronta il problema dell’inquinamento atmosferico definendo a) valori limite di concentrazione degli inquinanti presenti nell’aria che si respira e b) norme riguardanti le fonti delle emissioni di inquinanti.
Nel 1980 la direttiva 80/779/CE ha stabilito per la prima volta limiti per le concentrazioni di SO2 nell’UE. Hanno fatto seguito altre direttive, che riguardano ulteriori inquinanti atmosferici e aggiornano i valori limite12. La direttiva sulla qualità dell’aria ambiente del 2008 (direttiva QAA) definisce norme in materia di qualità dell’aria (compresi i valori limite) per le concentrazioni di inquinanti più nocivi per la salute pone l’accento sul miglioramento della salute dei cittadini mediante una migliore qualità dell’aria che si respira.
La direttiva QAA impone agli Stati membri di definire zone di qualità dell’aria all’interno del proprio territorio. Gli Stati membri svolgono valutazioni preliminari della qualità dell’aria in ciascuna zona e instaurano reti di stazioni di misurazione fisse nelle aree inquinate. La direttiva comprende criteri riguardanti l’ubicazione e il numero minimo di punti di campionamento
Gli Stati membri raccolgono i dati ricavati dalle reti e li trasmettono alla Commissione e all’AEA ogni anno . La Commissione valuta questi dati a fronte dei valori standard UE stabiliti dalla direttiva QAA. Nei casi in cui le concentrazioni siano superiori ai parametri fissati, gli Stati membri devono predisporre piani per la qualità dell’aria che affrontino il problema il prima possibile. La Commissione valuta tali piani e procede con un’azione legale se ritiene che gli Stati membri non ottemperino alle disposizioni della direttiva. La direttiva impone agli Stati membri obblighi di informazione dei cittadini, stabilendo anche soglie di allarme e di informazione. Oltre a definire i limiti di concentrazione, l’UE ha legiferato al fine di ridurre le emissioni di inquinanti atmosferici causate da diversi settori16.
L’AEA sottolinea che negli ultimi decenni le direttive (cfr. allegato I) e i regolamenti europei (come quelli che comportano il passaggio a un altro carburante o l’eliminazione di dispositivi inefficienti) hanno contribuito alla riduzione delle emissioni di inquinanti atmosferici. Tra il 1990 e il 2015, le emissioni di SOX nell’UE sono diminuite dell’89 % e le emissioni di NOX del 56 %. Dal 2000, le emissioni di PM2,5 sono scese del 26 %. Secondo l’OMS e l’AEA, questo calo delle emissioni totali di inquinanti atmosferici non si traduce automaticamente in riduzioni analoghe delle concentrazioni dei medesimI. La normativa UE non pone l’accento sulla riduzione delle emissioni in luoghi in cui le persone sono maggiormente esposte all’inquinamento atmosferico o dove si registrano le concentrazioni massime.. Ad esempio, anche se i motori delle automobili producono meno emissioni in virtù delle norme dell’UE più rigide riguardo alle emissioni, l’inquinamento atmosferico può comunque aumentare qualora aumenti l’utilizzo delle automobili. Pertanto, sono necessari interventi specifici nelle zone densamente popolate per ridurre le concentrazioni di inquinanti atmosferici, poiché l’esposizione umana, in particolare al PM e all’NO2, rimane elevata.

Nella presente relazione, si valuta se le azioni dell’UE volte a proteggere la salute umana dall’inquinamento atmosferico siano state efficaci. La Corte ha esaminato se: i) la direttiva QAA sia stata ben concepita per contrastare l’impatto dell’inquinamento atmosferico sulla salute; ii) gli Stati membri abbiano dato efficace attuazione alla direttiva; iii) la Commissione abbia monitorato e promosso il rispetto della direttiva; iv) la qualità dell’aria sia stata adeguatamente considerata anche in altre politiche dell’UE e opportunamente sostenuta dai fondi dell’UE; v) i cittadini siano stati informati in modo adeguato sui temi relativi alla qualità dell’aria.
La Corte ha concentrato l’attenzione sulle disposizioni della direttiva QAA riguardo alla salute umana e sugli inquinanti atmosferici più dannosi per la salute: PM, NO2, SO2 e O3. È stato posto l’accento sulle zone urbane, poiché è in queste aree che l’inquinamento atmosferico incide maggiormente sulla salute umana . La Corte ha esaminato la modalità in cui sei centri urbani nell’UE hanno affrontato il problema e hanno utilizzato i finanziamenti forniti nell’ambito della politica di coesione dell’UE e dei programmi.  L’audit ha coperto il periodo intercorrente tra l’adozione della direttiva QAA nel 2008 e marzo 2018. L’analisi verteva sull’impostazione della strategia e sul monitoraggio, da parte della Commissione, dell’attuazione della direttiva QAA mediante l’esame di documenti, colloqui con il personale e la verifica di banche dati presso la Commissione e l’AEA. Per esaminare l’attuazione, da parte degli Stati membri, della direttiva e dei progetti per la qualità dell’aria finanziati dall’UE, gli auditor della Corte hanno svolto visite in loco, analizzato la documentazione dei progetti e incontrato le parti interessate locali (autorità nazionali e locali, beneficiari dei progetti e altri soggetti in causa della società civile) nelle sei città selezionate e nelle capitali dei rispettivi Stati membri. Per l’attività di audit in Polonia, la Corte ha collaborato con l’Istituzione superiore di controllo (NIK). È stata presa in considerazione la consulenza fornita dagli esperti riguardo alla definizione, all’attuazione e al monitoraggio della direttiva QAA. La Corte ha altresì contribuito a un audit cooperativo internazionale sulla qualità dell’aria svolto dall’organizzazione europea delle istituzioni superiori di controllo.

Le norme dell’UE per la protezione della salute sancite nella direttiva QAA affrontano l’impatto sulla salute a breve e a lungo termine. Limitano il numero di superamenti dei valori a breve termine (giornalieri e orari) applicabili alle concertazioni e prevedono altresì che le medie annue siano inferiori a valori definiti. La direttiva QAA stabilisce che è opportuno “[…] definire adeguati obiettivi per la qualità dell’aria ambiente che tengano conto delle pertinenti norme, orientamenti e programmi dell’Organizzazione mondiale della sanità”

Alfio Fabio Micalizzi
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